就像英國作家歐威爾在預言小說所說，「所有動物生來平等，但有些動物比其他動物更平等」。美國網路演化至今，不斷上演市場失靈戲碼。

以自製「紙牌屋」影集聞名的網路影音服務商Netflix，近年用戶數急速增加，占去大量頻寬。高峰時，Netflix用量高達全美寬頻網路流量的三分之一。網路服務提供者認為，Netflix即是線上大塞車的主因之一。Netflix因此持續和大電信網路公司康卡斯特（Comcast）磋商，去年達成協議，將支付更多費用，不需透過第三方，直接提供穩定又快捷的網速。

這項協議，不但代表鈔票力量改變了權力關係，公共利益團體和科技公司擔心，如果出現網路服務分級的「兩層網路」，有些內容可以用最高速連線使用，會排擠並減慢不付費的內容服務速度，進而影響消費者的選擇，這就違反「網路中立」。

幾天前，美國聯邦傳播委員會（ＦＣＣ）通過的「網路中立」決議，深具意義，影響了所有網路服務供應商，如時代華納這類有線電視業者，和Sprint等無線業者。「網路中立」意味寬頻服務業者要對所有網路傳輸一律平等，也不能設立「高速連線」網絡，造成不平等接觸方式。

網路中立涉及各方利益，是爭議性很高的公共政策。諾貝爾經濟獎得主克魯曼就曾指出，電信網路不能比成高速公路，而像強盜大亨時代下的鐵路業，像十九世紀農民只能用一家鐵路公司運送農作物，別無選擇；他認為網路市場如果不能有效競爭，也沒有法規，業者就像強盜大亨，會濫用這股力量。

美國法律學者吳修銘二○○三年提出「網路中立」一詞，逐漸形成草根運動，透過不同團體的辯論，深化大眾對維護自由開放的網際網路之認知，並帶動大多數民意的支持。

網路之父柏納李也認為，網路創立之初，原則上網路應該是所有內容提供者（無論大小）的公平競爭平台，但當初只有靜態文字、電郵、語音傳輸，無法預見如今視頻點播、Ｐ２Ｐ檔共用服務，全部爭相發送內容，網路正變得越來越擁擠。他因此支持「網路中立」。

但反對者非常不以為然，認為把網路界定為「公共資源」，將使政府更有理由介入網路空間的活動。三分之二的寬頻業者和電信商表達反對，呼籲歐巴馬放手，認為ＦＣＣ這項決定讓業者無法放心投資下一代網路基礎建設，也會阻礙創新。掌控國會的共和黨更揚言將立法阻止ＦＣＣ決定，未來發展還是未定之天。

至於歐盟，已經注意到「網路中立」原則，荷蘭甚至配合修法，但是德國總理梅克爾持反對立場，因此至今仍無共識。

梅克爾主張網路應該分為兩種：特高速和一般免費使用。她說，一個國家應該有特高速網路來發展網路的創新使用，例如遠距醫療和無人駕駛。她以為，如果沒有更快速網路作研發之用，就不會有高速網路的市場應用出現。但梅克爾也說，她認為一般網路應該無歧視使用，網路也不是沒有法律的世界，應該找到適當的規制途徑。

台灣多數人似乎把網際網路的開放視為理所當然，但我們也應思考，未來有一天，如果有個大集團同時擁有有線電視、報紙及電話公司，而且是唯一提供你上網路徑的公司，這會是什麼世界？

（作者為政大新聞系教授）