2019年美中第一回合經貿談判結束後,雖無具體決議,但美國發布的聲明中除了實質問題外,還透露出二個關鍵:一是結構改革,一是具有可驗證性的協議落實機制,這才是未來雙方角力的真正挑戰所在。美國本次談判的實質面共有二類要求,一是處理如赤字等貿易失衡問題,二是針對如強制技術轉讓、網路攻擊與竊取商業機密、智財權保護及非關稅障礙等經貿體制衝突的改變。這不會是美國的最終清單;例如上周同一時間於華府舉行的美、歐、日三國貿易部長會議中,美國就將處理「第三國、非市場取向」(non-market oriented) 政策造成的影響,列為三國推動合作的核心項目。此處的第三國所指為何,路人皆知。
這些議題美國在過去二年已陸續拋出,尚無意外。本次談判最令人玩味的發展,是美國既談結構改革,又強調協議的落實機制。表面上其目的很簡單:既要取得實質承諾,又要確保真的可以落袋。
這幾年美國的質疑中,其實已多次指控北京對各種經貿承諾陽奉陰違的問題。這個問題的根源,是來自中國大陸「黨、政、民」三合一,亦即中國特色社會主義的經濟體制。一般的國際經貿談判只拘束政府,不及於私人企業,因而在中國特色社會主義下,政府法令可以100%符合國際義務與承諾,但實際上受黨領導、指揮的「私人」企業仍可繼續執行國家政策。
這種現象不勝枚舉。以美國高度關切的半導體為例,美國指出於2014年成立的「國家集成電路產業投資基金」(俗稱大基金)的業務,跟政府補貼、技術移轉、扭曲競爭行為都有關聯。
但按中國官方說法,大基金乃為民營企業,既無須通知WTO,更不適用政府補貼與強制技術移轉等規則或責難。再者,大基金只是單純基於產業發展考量進行投資,不涉入經營,也就不存在市場協調等反競爭行為。
再以強制技術轉讓問題為例。中國人大常委會在去年12月開始審議修法,未來將禁止各級政府以行政手段強制技術轉讓。但從美國角度,這恐怕只封住了一部分的途徑而已;受黨與國家指揮的私人企業仍可繼續遊走灰色空間,以併購、合資、竊取等方式,取得美國不願移轉的技術。
美國去年間接指出連在美國上市的阿里巴巴,都屬於表面民營、實質受黨指揮的企業。除了黨領導一切的問題外,這幾年中國國企改革,走向類似台灣「泛公股交叉持股」的結構,大規模遁入形式民營的空間,也讓問題更加複雜。
美國的結構改革及可驗證性的協議落實機制要求,其實是一體兩面。中國只修法不改結構,協議無法有效落實;北京說結構已改但無法加以驗證,美國還是擔心「具有中國特色」的改革一樣無法落實協議。無怪乎美方第一回合談判就先拋出落實機制的基本議題,表面上有意降低拿到空頭支票的風險,更可收見縫插針,逐步動搖中國特色社會主義根基之效。特別是「可驗證」一詞,給予美國藉由檢視驗證介入中國改革的空間,是城府很深的布局。
對中國大陸而言,這個看似技術層級的要求,背後充滿了美國深層的邪惡企圖,恐怕不會也不能輕易回應。中美雙方認知南轅北轍,已觸及美國模式與中國模式的對抗,是一場長期抗戰。
短期內,大量採購美國產品或減少對美出口這種能花錢就消災的作為,應會是中國主打的策略,但這種止痛藥能緩解多少川普政府壓力,著實難以判斷,只能且戰且走了。