為了促使地方創生成功，在自治體間的競爭中勝出，選擇目標對象的策略是必要的。在民間企業的經營活動中，是指「經由對市場進行區隔化（細分化）之後，選擇作為自己公司業務或產品對象之目標市場的活動」，使具體要採取的行動變得明確清楚，這也是一個能應用在推動地方創生的觀點。《搶救故鄉：推動地方創生成功的20法則》一書中，介紹了以下日本幾個獨特小鎮居民如何搶救故鄉的故事。

伊達市 銀髮族的安心城市

小規模的自治體為了在自治體間的競爭中生存下來，開創一個沒有競爭的世界也是一種做法。北海道伊達市推動了以屆齡退休者為對象的促進移居措施。伊達市從2001年起透過官方與民間的合作，共同推動「伊達富饒之地構想」。該構想的目標為，在少子高齡化快速進展的背景下，營造高齡者能安心、安全生活的城鎮，同時創造出能因應高齡者需求的新生活產業及其相關的就業機會，以達到地域的活化。

伊達市的成功案例，被全國廣為人知，近來也開始出現以屆齡退休者為對象來推動政策的地方自治體。然而，伊達市善用其先發者優勢，持續積極地推動高齡者的遷入。現在伊達市已成功建立起「高齡者的宜居城市」之品牌形象。品牌建立也可說是先發者的一項特權。

濱田市 單親家庭的倚靠

島根縣濱田市則推動「單親迎入事業」，以市外的單親家庭為對象，以父親或母親在市內的照護設施中工作為前提，提供各種支援措施。單就限定在單親家庭可說是選擇目標對象的策略。

迄今為止並未聽過有採取「促進單親家庭遷入」措施的做法，因此，這可說是一項藍海策略。濱田市是以所有家庭為對象，但同時也特別針對單親家庭另外準備了一些政策措施。換句話說，即是屬於「選擇主要對象」策略。

明確界定為了促進遷入及促進觀光所選擇的目標對象是很重要的一件事。而選擇目標對象區域，即要從哪一個地域來獲得居民，也同等重要。這樣的聚焦就是所謂的「選擇目標對象策略」。原則上，地方自治體要以全部的居民為對象。像是「這個居民層因為繳納的稅金比較少的關係，就排除在對象之外吧」這樣的想法是絕對不可以的，自治體在以全部居民為對象的同時，也選擇「主要對象」，為了在地方創生過程中生存下來，我認為選擇主要對象是必要的策略。

該計畫的對象條件為居住在濱田市外的單親家庭、子女為高中以下，且將移居至濱田市（未滿65歲）的人。另外，必須是可以在該市所指定之照護保險服務機構工作的人，有無看護工作經驗或資格不拘，但必須有意願於職業訓練結束後定居該市。符合前述條件之單親家庭遷入時，該市的支援內容包括月薪15萬日圓以上、免費提供二手車及一次性給付130萬日圓等，為非常豐厚的支援措施。就一個單親家庭的經濟支援，最高有可能超過400萬日圓。

地方創生3重點 區隔+定位+品牌

人口規模小的自治體為了在自治體間的競爭中勝出（至少不要輸）並生存，必須和其他自治體做差異化，實施不同的措施（跟其他自治體做不同的事情即為品牌策略）。關於選擇目標對象一事，「（市場）區隔」、「（市場）定位」與「品牌策略」的思考也很重要。

「區隔」一般又稱「市場的細分化」，意指「將不特定的多數人區分為具有相同需求或特性的族群（部分）」。「定位」在民間的經營活動中可以理解為「配合消費者的需求展開公司的業務及產品，並同時追求與競爭業務及競爭產品（即競爭對手）間的差異化」。定位又可以分為明確自己公司在市場中處於哪一個位置，以及評估自己公司的事業及產品應該向哪一類消費族群做推銷。在此介紹的是後者的概念。在地方創生的時代，地方自治體為了能大放異彩，必須確實做出區隔並明確其定位。

「品牌」的意義在「差異化」與「創造差異」。從事與其他自治體不同的事情，即是所謂的品牌策略。但要注意的是，必須是在理解居民的需求和願望後所形成的品牌策略（差異化），而非自行其是的品牌策略（差異化）。否則，地方創生將可能宣告失敗。

購物、交通便利 移居晴天故鄉的魅力

看了返鄉支援中心（東京）的最想移居縣市排行榜後，發現近年來長野縣和山梨縣一直都排在前幾名。不僅到東京交通方便，也擁有豐富的自然生態，這些都是主要原因，我想這是可以理解的結果吧。

但再仔細一看，有一個令人意外的縣也在前幾名奮戰中。那就是「岡山縣」。講到岡山縣，東京的人聯想到的無非就是「吉備團子」點心、「後樂園」庭園及「桃太郎」。但是，應該不會有人因為這些東西而想搬到距離東京有700公里之遙的岡山縣去住才是。

岡山縣在歷史上很少發生過地震、颱風等自然災害，在東日本大地震發生的隔年，便成了最想移居城市排行榜上的第2名。雖說這應該是最主要的原因，但其實除此之外，岡山縣還暗藏著許多潛在的可能性。

在氣候方面，岡山縣降雨量少，是全國排名第3晴天日數最多的縣市，該縣打出的口號也是「晴天之故鄉OKAYAMA(晴ホソ国れろビネ)」。除此之外，有3條流域面積達2,000平方公里左右的一級河川，土地適合農作，還有可以代表縣的農產品「白桃」水蜜桃和「Muscat」麝香葡萄。另一方面也臨瀨戶內海，海鮮漁獲非常豐富。特別是牡蠣，雖然很容易被隔壁廣島縣的光芒給掩蓋過去，但實際上生產量排名全國第3。從製造業來看，倉敷市兒島的國產牛仔褲呈現爆炸性的成長。在安倍總理大臣的施政方針中也被當作地方創生成功案例來介紹，從而帶來了更高的關注度。

從交通便利性來看，航空運輸方面，大型航空公司在岡山機場和羽田機場航線，1天有10航班的來回。新幹線的話，從岡山出發往關西、關東圈方向的1小時中最多也有10班次，跟都市圈的交通聯繫非常頻繁。至於縣內的鐵路，往縣北方面的火車班次雖然確實有點少，但是東岡山─岡山─倉敷間的「在來線」1個小時也有5班次的運行。對從東京過來，重視大眾交通工具的移居者而言，並不會特別感覺到不便，實際上從東京過來的移居者似乎都住在岡山─倉敷之間比較多。購物方面也是，在岡山車站前就有大型超市、百貨公司及家電量販店，生活上似乎沒有什麼特別不便。

城鎮營造能夠做到這種程度，應該也是自治體、地方業者要通力合作，推動城鎮營造後才得到的成果吧。但是，長期成為最想移居排行榜前幾名的常客，其理由可不僅限於此。

移居體驗、話題影片 歡迎認識岡山縣

岡山縣有很大的潛力。不過應該還存在其他擁有與岡山縣不相上下而有潛力的自治體才對。在它們之中，岡山縣之所以能成為移居排行榜前幾名的常客，其理由之一是岡山縣能夠確實把它的豐富潛力轉化成資訊傳播出去。提到為促進移居的資訊傳播，首先聯想到的就是架設網站，幾乎所有的自治體都有官網，但除此之外還必須再多做點什麼才行。岡山縣究竟多做了什麼呢？

依據總務省公布的「都道府縣常設移居諮詢窗口數據（平成29年3月31日）」顯示，岡山縣的常設諮詢窗口有9處，把第2名的德島縣（6處）遠拋腦後，成為全國第1名。聚焦於3大都市圈中來看，也開設了5個地點，數量領先全國。由此可知，岡山縣不只是透過網頁等虛擬的訊息發送管道，也致力於面對面的資訊傳播。

觀察岡山縣每個市町村的做法後，我們留意到倉敷市設置「倉敷流域試住住宅」，實施讓人們可以體驗移居後生活的措施。地點距離新幹線新倉敷站走路約12分鐘，應該是考慮到來自大都市圈的移居者吧。

以岡山縣內人口第3多為傲的津山市，於平成27年為了活化地方產業，設立了津山產業支援中心。不僅從縣內也從縣外找來專家，把心力投注在I-TURN及U-TURN的創業者。實際上也已經出現從大都市I-TURN回流的設計師在當地創業，並與在地的牛仔褲製造業合作的案例。

在岡山縣北邊的新庄村，製作了促進移居影片。2002年，有一部女學生向一副沒自信模樣的男孩說「要跟我一起增加村子的人口嗎？」、「把話說清楚啊！」影片成為當時的話題，2015年發表這部影片的重製版。另外，與創作歌手合作的推廣影片「Sing a song新庄村」也獲得好評，加上前述的重製版，合計將近有5萬次的點閱率。以上所述，只不過是許多措施中的一部分。不能只依靠地利之便的潛在優勢，自治體本身積極的努力才是人氣攀升的秘訣。

【本文出自《能力雜誌》2021年7月號；訂能力電子雜誌；非經同意不得轉載、刊登】

除了英文外，法文Crise、德文的Kriese，也都來自相同的語源，具有「決定性」與「重要關鍵時刻」之特質。在中文字面的意義上，危機經常被解釋成「危險與機會的結合」或是「危難與契機的互現」等。因此，危機一方面可能會導致整個事件朝向更惡劣的方向發展，另一方面則可能獲致更佳的結果。

當危機發生時，決策者針對壓力情境所採取的因應策略與處置行動，稱之為「危機處理」(Crisis Handle)。危機處理是緊急應變思維的延續，目的是為了解除壓力情境或緩和危機情境。然而，一旦類似的危機不斷發生，危機處理經驗持續累積之後，如何避免危機的發生，成為因應危機的新思維。「危機管理」(Crisis Management)的概念，乃應運而生。

連環錯估 即時安心＆公眾安全

值得注意的是，當大規模天然災害、全球性蔓延的疫情等影響大範圍的危機發生時，若國家進行危機管理時所需的財政資源、行政理性與合法性得不到保障，極易導致國家的危機管理本身變得具有危機傾向。換言之，當國家進行危機處理時，若無足夠的資源、行政效率與社會支持，危機管理的措施反而會導致新危機的產生。

日本自身處天然災害頻仍的自然環境，一直以來對於地震、颱風等天然災害的危機感較高，也形成一套對應危機的處理與管理模式。在此一針對短期的、單一的危機管理思維下，日本優先關注「即時安心」(Immediate Comfort)，重視維持日常的生活。然而，當長期的、複雜的危機出現之際，危機處理的原則重點，原本應該是犧牲日常生活來確保「公眾安全」(Public Safety)。但從本次新冠肺炎疫情(COVID-19)的危機對應來看，日本經常擺盪在即時安心與公共安全之間，反而形成新的危機。

自2020年3月，新冠肺炎在全球形成大流行後，日本國內疫情發展至今，出現4波感染高峰。第1波出現在2020年4月，日本國內每天的感染者數約5、600人（單日最高感染者數出現在4月11日的720人）。此一時期，日本的危機處理是由地方政府（7都府縣）宣佈緊急事態宣言（4月7日），籲請多數業者停業，並於4月16日擴及全日本。在此一宣言下，除了生活必要的場所（超市，藥店，醫院，銀行等），日本各大商場店家紛紛暫時關閉，盡力降低人與人之間的接觸。

之後隨著各地疫情減少，加上失業人口快速增加（如2020年5月的日本失業人口達1萬2949人），以及對經濟的重大衝擊（經濟損失6兆4,000億日圓），日本政府乃於2020年5月25日宣佈全境解除緊急事態宣言。同時，為了在短期內讓國內消費市場復甦，日本政府積極推動「Go To Campaign」，補貼日本民眾的國內觀光費用。然而，此一針對經濟下滑而進行的危機處理，讓日本國內的疫情出現反轉，於2020年8月進入第2波感染高峰，每日確診人數快速增加至1,500人以上（單日最高感染者數出現在8月7日的1,605人）。

此一時期，日本政府面臨到前述「即時安心」與「公眾安全」的選擇。多數的公衛專家建議，日本必須採取更為嚴厲的緊急命令，以杜絕疫情的擴大。然而，日本政府則擔憂，嚴厲的緊急命令將會嚴重衝擊日本經濟，反而釀成更大的危機。在日本政府猶豫不決之際，日本每日感染者數於2020年11月突破2,000人，並於2021年1月6日突破6,000人，進入了第3波感染高峰。

對此一嚴峻情勢發展，日本政府於1月7日再次發佈緊急事態宣言。與第1次緊急宣言相比，第2次緊急宣言為了盡可能不對經濟造成太大影響，採取「有限」措施來減少感染風險，不僅是「地域限定」（以首都圈1都3縣為主），在用語上使用「籲請」餐飲店提前到晚上8點打烊（第一次是用「強烈要求」暫時停業），也不要求高中及國中小一律停課。即便如此，日本的經濟損失也達到6兆3,000億日圓。

2021年2月中旬之後，日本每日確診人數穩定地維持在1,500人上下，在經濟發展與東京奧運舉辦的壓力下，日本政府於3月21日解除第2次緊急事態宣言。然而，進入4月之後，隨著學校開學、企業就職等大規模活動的正常化，日本的疫情再度升溫，進入了第4波的感染高峰。

2021年4月21日，日本單日感染者數再度突破5,000人。面對即將到來的日本黃金周假期（4月29日到5月5日），及不影響7月份舉辦東京奧運，日本政府於4月25日發佈「第3次緊急事態宣言」，初期涵蓋範圍包括大阪府、京都府、兵庫縣、沖繩與京都，之後擴大到10個都道府縣。與前兩次的緊急事態宣言相較，第3次緊急事態的執行有法源依據（2021年3月3日通過新版「防疫三法」），日本政府將可依照相關條文，對於違反宣言者課以罰金或強制停業等處分。野村總合研究所(Nomura Research Institute, NRI)預估，第3次緊急事態宣言的經濟損失為3兆日圓。

連環危機 各唱各調＆慣性成功

綜觀新冠肺炎疫情在日本的4波感染高峰，以及日本政府因應疫情發佈的3次緊急事態宣言，可看出日本在面對複雜的、長期的危機時，其危機管理上存在著2個嚴重的課題。

第一，危機時期管理體制轉換的遲緩。對於新冠肺炎疫情，日本政府最初過度倚靠官僚體制的標準程序(SOP)因應，並未認知到承平時期與危機時期的差異，導致對應措施陷入單向困境：中央決策官僚無法即時掌控現場的狀況，現場防疫人員面對不同的中央政府與地方政府指令而出現混亂。此外，即便是中央政府各部會，也因其管轄事務的不同，對疫情的影響也出現不同的看法，導致疫情一而再、再而三地復發。

第二，過度依賴之前的成功經驗。在311東北大地震發生之初，日本政府主要依循行之有年的地震危機處理SOP來對應。但出現重大變數的核電廠事故後，從未想定此一狀況的日本政府，不知該如何因應，進而導致危機的擴大。對於新冠肺炎疫情亦是如此。之前日本在SARS、MERS流行期間，並未遭受嚴重疫情，最初是以既有的對應措施、資源，來因應此次的新冠肺炎。過度依賴之前的成功經驗，讓日本政府不願意想定最壞的情況，也無法形成有效的對應機制。

總的來說，當危機出現時，無論是日本政府還是我國政府，都會把較不相關的活動予以降低或忽略，來全心全意地處理眼前急迫的危機。然而，過於專注眼前危機而忽視對處理政策的整體評估，經常會衍生出新的危機。舉例來說，1923年9月1日上午11點58分44秒，日本發生了傷亡慘重，幾乎導致東京都全毀的「關東大地震」。當時，日本大藏省（現財務省）為了快速進行災後復興，對岌岌可危的銀行進行特別融資。然而，此一危機處理雖然有效穩定了金融秩序，但也讓那些原本應該破產、重整的企業與銀行得到喘息的機會，最終在1927年釀成了「昭和金融危機」，造成日本經濟更大的損失。

有鑑於此，政府在進行新冠肺炎危機處理時，有必要同時啟動「危機監測體制」，對包括經濟衝擊、社會穩定在內等各種可能的危機因素實施監控，即時修正各項危機處理措施。更重要的是，在疫情時期的新常態下，政府、企業與人民更應該時時具備危機意識，進行下一階段的危機處理與危機管理。（本文作者為政治大學國際事務學院教授）

【本文出自《能力雜誌》2021年7月號；訂能力電子雜誌；非經同意不得轉載、刊登】